李金华：新审计法为审计监督提供更完备法律手段

   修订前的《审计法》是第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于1994年8月31日通过，自1995年1月1日起施行的。《审计法》颁布施行11年来，在各级党委、政府的正确领导下，全国各级审计机关认真贯彻审计工作“二十字”方针，紧紧围绕经济建设和政府工作中心，严格依照《审计法》的规定，依法履行审计监督职责，坚持以真实性为基础、以打假治乱为重点，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，严肃查处财经领域中重大违法违规问题和经济犯罪案件，不断深化审计内容，积极探索效益审计，揭露由于决策失误和管理不善造成的重大损失浪费问题。坚持依法行政，严格审计程序，规范审计行为，强化审计质量控制，审计质量和水平逐年提高，审计工作的社会影响不断扩大，对于维护财政经济秩序，促进廉政建设，推进依法行政，保障国民经济健康发展发挥了重要作用。

    但我们也应当看到，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国社会经济形势发生了深刻变化，审计工作遇到了许多新情况、新问题，面临着许多新任务、新要求。一方面，新形势对审计监督提出了新的要求。党中央和国务院多次强调，要完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计的专门监督；国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，对坚持依法审计、规范审计行为提出了新的要求；各级党委、人大和政府不断要求加强和改进审计工作，社会各界对审计监督的期望也越来越高。这些要求需要在《审计法》中加以体现。另一方面，审计工作面临的客观环境与《审计法》制定之初相比，发生了很大变化。国有金融机构、企事业单位和投融资体制改革，带来所有制结构和投资主体日趋多元化，审计监督对象发生了较大变化；随着被审计单位财会电算化的普及，审计监督的载体也由纸质资料向电子数据方向转变。这些变化也需要《审计法》作出相应调整。此外，《审计法》颁布施行11年来，我国审计工作取得的许多有益经验和创新成果，特别是在加强审计质量控制和管理方面的一些做法，同样需要以法律形式确定下来。因此，有必要对《审计法》中一些不适应社会经济发展形势，不适应审计工作发展要求的内容，加以修改完善，以进一步健全审计监督制度，更好地促进审计事业的发展。

    根据全国人大常委会和国务院2004年立法工作计划，审计署2004年初着手修订《审计法》，在全国人大常委会和国务院的共同努力下，经过深入调查研究、广泛征求意见和反复修改，历时近两年，终于完成了《审计法》修订工作。此次修订，本着与宪法和其他法律的规定相统一，与坚持依法行政、建设法治政府的要求相一致，与社会经济和审计工作的发展相适应，与国际审计的通行做法相衔接，与时俱进与保持稳定相结合的指导思想，在保持原《审计法》框架结构和基本内容不变的基础上，主要做了四个方面的修改：

    一是为健全审计监督机制所做的修改。主要包括：为明确审计机关审计执法的法律依据，规定审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和其他国家有关规定作出审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。为改进和完善审计工作报告制度，规定审计工作报告应重点反映预算执行的审计情况；人大常委会可以对审计工作报告作出决议；政府应当向本级人大常委会报告审计查出问题的纠正情况和处理结果。为适应审计派出机构形式变化，将“审计特派员”改为“派出机构”。为完善地方审计机关双重领导体制，保障审计独立性，保证其负责人免遭打击报复，并具有专业胜任能力，规定地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

    二是为完善审计监督职责所做的修改。主要包括：为适应国有金融机构、企事业单位体制改革和投融资体制改革，将审计监督范围中“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”；将“国家建设项目”调整为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”；考虑到国有企业和金融机构改制的复杂性，规定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。为加强对领导干部的监督，根据中央文件精神，规定审计机关对国家机关和依法属于审计监督对象的其他单位的主要负责人任期经济责任进行审计监督。为适应社会审计机构管理体制的变化和审计机关职能调整的实际，明确审计机关有权对社会审计机构为属于审计监督对象的单位出具的审计报告进行核查。

    三是为加强审计监督手段所做的修改。主要包括：为适应我国财会电算化的发展，规定审计机关有权要求被审计单位提供电子财会数据和计算机技术文档；有权检查被审计单位电子财会数据系统。为更好地查处公款私存背后的违法犯罪行为，规定审计机关有证据时经批准有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。为防止被审计单位转移、隐匿有关资料和资产，明确了审计机关封存有关财会资料和违反规定取得资产的强制措施。为克服审计执法手段和范围的局限性，促进全面履行审计职责，进一步加强与其他机关的配合，形成监督合力，赋予审计机关提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助的权力。为保证审计结论得到有效落实，规定被审计单位应当执行审计决定，拒不执行应上缴款项的，审计机关可通报有关部门依法扣缴。

    四是为规范审计行为所做的修改。主要包括：为适应审计结果公告的需要，将审计报告确立为审计机关对外出具的法律文书。为建立健全层级监督机制，规定上级审计机关可以责成下级审计机关变更或者撤销其不符合国家有关规定的审计决定，必要时也可直接变更或者撤销。为纠正审计机关违法或不当行为，保护被审计单位的合法权益，规定被审计单位对有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼；对有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。

    《审计法》的修订与颁布施行，为审计机关全面履行职责，加强审计监督提供了更完备的法律手段；为促进依法行政，建设法治政府提供了更有利的法律保障；为规范审计行为，坚持依法审计奠定了更坚实的法律基础；为推动审计事业的长远发展创造了更良好的法律环境。希望各级审计机关和广大审计人员要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真学习、深刻领会、大力宣传、全面贯彻《审计法》。要在审计系统内掀起宣传和学习《审计法》的高潮，使审计人员充分认识《审计法》修订的重大意义，尽快掌握《审计法》有关内容，切实领会其精神实质。要通过多种途径，向被审计单位及社会各界广泛宣传修订后的《审计法》，取得社会的支持和理解，为其全面贯彻实施创造必要的社会环境。也希望各级政府和有关部门能够根据《审计法》要求，一如既往地支持配合审计工作，充分发挥审计监督在社会经济发展中的作用。各级审计机关要在搞好学习、宣传和培训的基础上，扎扎实实地抓好修订后《审计法》的贯彻落实工作。要加强调查研究和督促检查，及时总结《审计法》执行中遇到的新情况、新问题，建立健全配套的规章制度。审计署也将抓紧研究修订《审计法实施条例》和相关审计准则，制定《经济责任审计条例》。各级审计机关和广大审计人员要以《审计法》修订为契机，进一步贯彻落实“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”的审计工作方针，认真履行审计职责，不断规范审计行为，强化审计质量控制，提高审计工作质量和水平，努力开创审计事业的新局面。（李金华 审计署审计长）